कानून प्रवर्तन में विधि का शासन: निवारक न्यायिक पर्यवेक्षण के लिए द्वैध नेतृत्व का मॉडल

1. प्रस्तावना

कानून प्रवर्तन एजेंसियों को सार्वजनिक सुरक्षा और विधिक अनुपालन सुनिश्चित करने के लिए विवेकाधिकार दिया जाता है। गिरफ्तारी, तलाशी, जब्ती और समन जैसे उपाय व्यक्तियों की स्वतंत्रता तथा संपत्ति को प्रभावित कर सकते हैं। इन शक्तियों का प्रयोग विधिक प्राधिकार, वैध उद्देश्य, आवश्यकता और अनुपातिकता के अधीन होना चाहिए। विधि का शासन एजेंसी से यह अपेक्षा करता है कि वह अपने लक्ष्यों को प्राप्त करने के साथ उस प्रक्रिया का भी सम्मान करे जो उसके अधिकारों की सीमा तय करती है [1, 2]।

प्रवर्तन में होने वाली समस्याओं के कारण अलग हो सकते हैं। कुछ मामलों में अधिकारी के पास कानून की सीमा के भीतर कई विकल्प होते हैं और उसे चुनने का कारण स्पष्ट करना पड़ता है। कुछ मामलों में प्रक्रियात्मक कमी या कमजोर पर्यवेक्षण से हानि होती है। गंभीर मामलों में अधिकारी जानबूझकर अपने प्राधिकार की सीमा से बाहर जा सकता है। इन स्थितियों में समीक्षा, उपचार और अनुशासन की आवश्यकता अलग-अलग होती है। इस लेख का प्रश्न है कि बाहरी जवाबदेही को बनाए रखते हुए एजेंसी के नेतृत्व में विधिक जाँच कैसे शामिल की जाए।

2. प्रचलित पर्यवेक्षण और उसकी सीमाएँ

2.1 विभागीय अनुशासन और निर्वाचित नेतृत्व

प्रवर्तन एजेंसियों में आदेश, निरीक्षण और अनुशासन सामान्यतः पदानुक्रम के माध्यम से संचालित होते हैं। वरिष्ठ अधिकारी संचालन और अधीनस्थ अधिकारियों के आचरण के लिए उत्तरदायी होते हैं। राजनीतिक कार्यपालिका प्रशासनिक और वित्तीय नियंत्रण के माध्यम से जनता के प्रति अप्रत्यक्ष जवाबदेही सुनिश्चित करती है। फिर भी एक ही नेतृत्व के पास संचालन और उसकी समीक्षा का दायित्व होने से किसी कार्रवाई की वैधता पर स्वतंत्र आपत्ति उठाना कठिन हो सकता है। लॉकडाउन के दौरान अपमानजनक दंड, विभागीय जाँच और केरल उच्च न्यायालय द्वारा स्वतः संज्ञान के उदाहरण इस अंतर को स्पष्ट करते हैं [3–5]।

ब्रिटेन के Police Reform and Social Responsibility Act, 2011 में सीधे निर्वाचित पुलिस और अपराध आयुक्त तथा पुलिस बल के प्रमुख Chief Constable की अलग भूमिकाएँ हैं [6, 7]। यह व्यवस्था निर्वाचित पर्यवेक्षण का उदाहरण देती है। संचालन प्रमुख की आयुक्त के प्रति जवाबदेही और दो समकक्ष अधिकारियों द्वारा शक्ति साझा करना अलग संरचनाएँ हैं। चुनाव लोकतांत्रिक जवाबदेही का माध्यम है, जबकि किसी विशिष्ट प्रवर्तन कार्रवाई की वैधता का आकलन विधिक मानकों और साक्ष्यों पर निर्भर करता है [8]।

2.2 खाद्य सुरक्षा प्रवर्तन का उदाहरण

केरल के खाद्य सुरक्षा प्रशासन में प्रवर्तन और प्रयोगशाला विश्लेषण की भूमिकाएँ अलग हैं। निरीक्षण, नमूने लेना और शिकायतों की जाँच क्षेत्रीय स्तर पर होती है। निर्णयन और अपील अलग चरण हैं [9–11]। निरीक्षण के लिए प्रतिष्ठान चुनने, कार्रवाई दर्ज करने और उसके बाद की प्रक्रिया तय करने में विवेकाधिकार का उपयोग होता है। उद्धृत रिपोर्टों में भ्रष्टाचार की आशंका और छापों को रिकॉर्ड करने की पहल का उल्लेख है [12, 13]। रिकॉर्डिंग से बाद की जाँच के लिए साक्ष्य सुरक्षित हो सकते हैं। कार्रवाई के समय विधिक आधार पर स्वतंत्र विचार करने का कार्य अलग है।

2.3 लोकपाल, कर प्रशासन और न्यायिक उपचार

लोकपाल नागरिकों की शिकायतों को विभागीय पदानुक्रम से बाहर रखने का माध्यम दे सकता है। उसकी पहुँच और प्रभाव उसके अधिकारक्षेत्र, स्वतंत्रता और उपलब्ध उपचारों पर निर्भर करते हैं [14]। आयकर लोकपाल के दिशानिर्देशों, उसके उन्मूलन और उस निर्णय पर हुई बहस से यह प्रश्न उठता है कि सामान्य शिकायतें और तलाशी या जब्ती के दौरान अधिकारों के कथित उल्लंघन किस प्रकार सुने जाएँ [15–17]। ऑनलाइन शिकायत तंत्र सामान्य प्रशासनिक शिकायतों के लिए उपयोगी हो सकता है। गंभीर मामलों में शीघ्र समीक्षा और स्वतंत्र विचार की आवश्यकता बनी रहती है।

CCIT v. Rajendra Singh में तलाशी के दौरान देर रात पूछताछ से जुड़े मानवाधिकार प्रश्न उठे [18]। Rajendran Chingaravelu v. R. K. Mishra में हवाई अड्डे पर नकदी की जब्ती से जुड़ी कार्यवाही के संदर्भ में विभागीय सुधारात्मक उपायों पर विचार हुआ [19]। ये उदाहरण दिखाते हैं कि न्यायिक हस्तक्षेप से भविष्य की प्रक्रियाओं में सुधार हो सकता है। घटना के बाद मिलने वाले उपचार की अपनी सीमा है, विशेषकर जब मुकदमे की लागत या समय प्रभावित व्यक्ति के लिए बाधा हो। न्यायालय और लोकपाल की भूमिका के साथ कार्रवाई से पहले या उसके दौरान समीक्षा का मार्ग भी विचारणीय है।

3. पुलिस सुधार और न्यायिक निर्देश

Prakash Singh v. Union of India में सर्वोच्च न्यायालय ने पुलिस सुधार के लिए निर्देश दिए। अनुच्छेद 142 के संदर्भ में विचार करते हुए न्यायालय ने पुलिस के काम में अनुचित हस्तक्षेप पर रोक, पर्यवेक्षण और शिकायत निवारण पर ध्यान दिया [20, 21]। राज्य सुरक्षा आयोग का उद्देश्य व्यापक नीति और निगरानी की व्यवस्था बनाना था। पुलिस स्थापना बोर्ड कार्मिक मामलों के लिए था। राज्य और जिला स्तर के पुलिस शिकायत प्राधिकरण गंभीर कदाचार संबंधी शिकायतों की जाँच के लिए परिकल्पित थे।

Commonwealth Human Rights Initiative द्वारा उद्धृत आकलन ने इन व्यवस्थाओं के क्रियान्वयन में कमियाँ दर्ज कीं [22]। इसका महत्व नियुक्ति, वास्तविक स्वतंत्रता और पर्याप्त संस्थागत क्षमता की आवश्यकता समझने में है। पुलिस हिंसा और जवाबदेही पर उद्धृत साहित्य न्यायिक समीक्षा, मानवाधिकार आयोग और शिकायत प्राधिकरण जैसे अलग तंत्रों पर विचार करता है [23, 24]। क्रियान्वयन में कमी और किसी विशेष उल्लंघन के बीच कारणात्मक संबंध स्थापित करने के लिए स्वतंत्र साक्ष्य चाहिए।

इन सुधारों और द्वैध नेतृत्व का उद्देश्य कुछ बिंदुओं पर समान है, विशेषकर अनुचित दबाव कम करना और जवाबदेही बढ़ाना। प्रस्तावित मॉडल उस भूमिका पर केंद्रित है जो निर्णय लेते समय एजेंसी के भीतर निभाई जा सकती है। शिकायत प्राधिकरण, न्यायालय और मानवाधिकार निकाय अपने अलग कार्य करते हैं।

4. निवारक विधिक पर्यवेक्षण

निवारक विधिक पर्यवेक्षण का आशय है कि एजेंसी के नेतृत्व में एक स्वतंत्र अधिकारी कार्रवाई के अधिकार, उद्देश्य और प्रक्रिया की जाँच कर सके। प्रस्तावित अधिकारी न्यायिक अनुभव वाला होगा, किंतु उसकी संस्थागत भूमिका कार्यपालक पर्यवेक्षण की होगी। एजेंसी के निर्णयों के विरुद्ध न्यायालय जाने का अधिकार और बाहरी समीक्षा की स्वतंत्रता बनी रहेगी।

न्यायिक अनुभव कानूनी तर्क, कारण दर्ज करने और पक्षपात से बचने में उपयोगी हो सकता है [25, 26]। न्यायिक पृष्ठभूमि अपने आप स्वतंत्रता सुनिश्चित नहीं करती। नियुक्ति, कार्यकाल, सेवा शर्तें और हटाने की प्रक्रिया इस भूमिका की विश्वसनीयता तय करेंगी। न्यायाधीशों की सेवानिवृत्ति के बाद नियुक्तियों पर उपलब्ध सामग्री और विधि आयोग की चर्चा न्यायिक स्वतंत्रता तथा कार्यपालिका में न्यायिक अनुभव के उपयोग के बीच तनाव की ओर संकेत करती हैं [27, 28]।

सेवारत न्यायिक अधिकारियों की नियुक्ति पर विचार हो तो हितों के टकराव और बाद में उसी एजेंसी से जुड़े विवाद सुनने की संभावना का समाधान आवश्यक है। अनुभवी सेवानिवृत्त न्यायिक अधिकारियों का चयन इस जोखिम को कम करने का एक विकल्प है। केरल लोकायुक्त अधिनियम में न्यायिक अनुभव से जुड़ी नियुक्ति की व्यवस्था तुलनात्मक संदर्भ देती है [29]। लोकायुक्त और एजेंसी के भीतर विधिक निदेशक के अधिकार अलग होंगे।

5. द्वैध निदेशालय की संरचना

5.1 दोनों निदेशकों की भूमिकाएँ

निदेशक (प्रवर्तन) एजेंसी की संचालन क्षमता, संसाधनों और कार्रवाई की योजना के लिए उत्तरदायी होगा। निदेशक (विधि) कार्रवाई के विधिक आधार, अधिकारों पर प्रभाव, प्रक्रियात्मक अनुपालन और कारणों की समीक्षा करेगा। दोनों समान संस्थागत स्तर पर होंगे। नियमित प्रशासनिक निर्णय स्पष्ट रूप से आवंटित किए जा सकते हैं। ऐसी श्रेणियों के लिए संयुक्त स्वीकृति या प्रति-हस्ताक्षर की व्यवस्था की जा सकती है जिनमें व्यक्तिगत अधिकारों पर गंभीर प्रभाव का जोखिम है। इससे समीक्षा का दायरा स्पष्ट रहेगा और प्रत्येक सामान्य निर्णय के लिए समान प्रक्रिया की आवश्यकता नहीं होगी।

निरीक्षण, अभिलेखों की समीक्षा और अनुशासन संबंधी निर्णयों में विधिक निदेशक की भूमिका हो सकती है। स्थानांतरण, तैनाती और अनुशासन के प्रश्नों में संचालन तथा स्वतंत्रता, दोनों पर प्रभाव पड़ सकता है। ऐसे मामलों में पहले से तय अधिकार, लिखित कारण और बाहरी समीक्षा का रास्ता आवश्यक होगा। द्वैध निदेशालय एक ही एजेंसी के नेतृत्व का हिस्सा होगा और दोनों निदेशकों की संयुक्त जवाबदेही के साथ उनके व्यक्तिगत निर्णय अभिलेखित किए जाएँगे।

5.2 रोमन गणराज्य और भारतीय अधिकरणों से तुलना

रोमन गणराज्य के दो कॉन्सलों का उदाहरण सत्ता के संकेंद्रण को सीमित करने के लिए समकक्ष पदों और पारस्परिक रोक के उपयोग को दिखाता है [30]। इस प्रस्ताव में दोनों अधिकारियों के अनुभव और दायित्व अलग हैं। रोमन उदाहरण का उपयोग इस सीमित प्रश्न के लिए है कि विभाजित नेतृत्व नियंत्रण कैसे पैदा कर सकता है।

भारत के प्रशासनिक अधिकरणों में प्रशासनिक और न्यायिक सदस्यों की भागीदारी अलग विशेषज्ञता को एक ही निर्णय प्रक्रिया में शामिल करने का उदाहरण है [31]। अधिकरण विवादों का निर्णयन करते हैं। प्रवर्तन एजेंसी का द्वैध नेतृत्व कार्यपालक निर्णयों का प्रबंध करेगा। दोनों संदर्भों की तुलना से मतभेद दर्ज करने और उन्हें हल करने की प्रक्रिया का महत्व स्पष्ट होता है।

5.3 गतिरोध, आपात निर्णय और जवाबदेही

जहाँ दोनों निदेशकों की सहमति आवश्यक हो और मतभेद बना रहे, वहाँ प्रत्येक अधिकारी अपना कारण लिखे और दोनों में से कोई भी प्रश्न निर्धारित उच्च प्राधिकारी को भेज सके। संदर्भ की समय-सीमा और प्राधिकारी का अधिकार पहले से स्पष्ट किया जाना चाहिए। इससे वैध आपत्ति समीक्षा के लिए सुरक्षित रहती है और अनिश्चितकालीन गतिरोध का जोखिम घटता है।

सीमित और स्पष्ट आपात स्थितियों में निदेशक (प्रवर्तन) को तत्काल कार्रवाई का अधिकार दिया जा सकता है। ऐसी कार्रवाई में कारण, तात्कालिकता और सामान्य स्वीकृति प्रक्रिया से विचलन दर्ज किया जाए। निदेशक (विधि) की तत्काल बाद की समीक्षा में कार्रवाई की वैधता और आगे जारी रखने की आवश्यकता पर विचार हो। आपात अपवाद की निगरानी आवश्यक है, क्योंकि बार-बार उसके उपयोग से संयुक्त समीक्षा का प्रभाव कम हो सकता है।

नियुक्ति में योग्यता और प्रासंगिक अनुभव को प्राथमिकता दी जाए। लोक सेवा आयोग और राजनीतिक कार्यपालिका की सहभागिता के साथ विधिक निदेशक के चयन में उच्च न्यायपालिका से परामर्श पर विचार किया जा सकता है। निश्चित कार्यकाल और कारणयुक्त स्वतंत्र हटाने की प्रक्रिया असहमति को दंडित करने का जोखिम कम करती है। लगातार अकारण गतिरोध के आरोप की समीक्षा अभिलेख और संबंधित अधिकारी को सुनने के अवसर के आधार पर होनी चाहिए।

6. कार्यान्वयन और मूल्यांकन

इस प्रस्ताव का प्रारंभिक मूल्यांकन उन निर्णयों पर केंद्रित हो सकता है जिनमें स्वतंत्र विधिक समीक्षा से सबसे अधिक लाभ की संभावना है। मूल्यांकन में निर्णय लेने का समय, उच्च प्राधिकारी को भेजे गए मतभेद, आपात अपवादों का उपयोग, लिखित कारणों की गुणवत्ता और बाहरी समीक्षा में पाए गए उल्लंघन शामिल किए जा सकते हैं। शिकायतों की संख्या के साथ उनकी प्रकृति और परिणाम देखना आवश्यक है। शिकायत तंत्र तक बेहतर पहुँच से दर्ज शिकायतें बढ़ सकती हैं, इसलिए संख्या में वृद्धि की व्याख्या सावधानी से करनी होगी।

द्वैध नेतृत्व से अतिरिक्त प्रशासनिक भार, देरी और भूमिकाओं में अस्पष्टता उत्पन्न हो सकती है। इसके प्रभाव का आकलन करते समय वैधता और संचालन क्षमता दोनों देखी जानी चाहिए। अभियोजन या दोषसिद्धि की संख्या के साथ प्रक्रिया की निष्पक्षता और अधिकारों पर प्रभाव भी प्रासंगिक हैं। प्रस्ताव की सफलता स्वतंत्र नियुक्ति, स्पष्ट अधिकारों और समीक्षा योग्य अभिलेखों पर निर्भर करेगी।

7. निष्कर्ष

द्वैध नेतृत्व का प्रस्ताव संचालन विशेषज्ञता और स्वतंत्र विधिक समीक्षा को एक ही एजेंसी के नेतृत्व में स्थान देता है। इसका लक्ष्य कार्रवाई के दौरान वैधता के प्रश्न उठाने और उनका समाधान करने की क्षमता बढ़ाना है। बाहरी न्यायिक समीक्षा तथा शिकायत निवारण की स्वतंत्र भूमिकाएँ इस व्यवस्था की पूरक हैं।

यदि दायित्व स्पष्ट हों, असहमति दर्ज की जाए और गतिरोध सुलझाने की समयबद्ध प्रक्रिया हो, तो नेतृत्व के भीतर मतभेद विवेकाधिकार पर नियंत्रण का साधन बन सकते हैं। इस संस्थागत प्रस्ताव की उपयोगिता का निर्णय उसके व्यवहार में परीक्षण से होगा, जिसमें समय पर प्रवर्तन और अधिकारों की रक्षा दोनों का आकलन किया जाए।

References

[1] Frithjof EHM, “Administrative Discretion and the Rule of law”, The Rule of law: Concept, guiding principle and framework, European Commission for democracy through law(2010).

[2] Kären M. Hess, Christine Hess Orthmann, Introduction to Law Enforcement and Criminal Justice (2008)

[3] Anisha Sircar, “India’s coronavirus lockdown is bringing out the worst in its police force”, Quartz-India, March 28,2020

[4] Sreejiraj Eluvangal, “LOCKDOWN: Inquiry ordered against IPS officer for ‘demeaning’ punishment”, Ultra News, March 28,2020

[5] “Can’t turn a blind eye’: Kerala HC takes suo motu cognisance of police excesses”, TheNewsMinute, March 31,2020

[6] Section 1(6) of Police Reform and Social Responsibility Act 2011

[7] Section 2 of Police Reform and Social Responsibility Act 2011

[8] Page 110 , chapter 4, A postscript to “Political foundations of democracy and rule of law”, Democracy and the Rule of Law, Adam Przeworski, José María Maravall, Cambridge University Press

[9] Kerala Food Safety and Standards Act, 2006 No. 34 OF 2006

[10] https://foodsafety.kerala.gov.in/enforcement-wing/

[11] Kerala Food Safety and Standards Gazette Rules 2011

[12] “VACB finds Food Safety staff-hoteliers nexus”, The Hindu, December 13, 2019

[13] Shainu Mohan,“Kerala Food safety raids to be recorded”, The Deccan Chronicle August 29, 2019

[14] Jeremy Pope, Chapter 10, Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System, TI Source Book (2000)

[15] The Income Tax Ombudsman Guidelines 2010, https://www.incometaxindia.gov.in/Documents/ombudsman_guidelines_2010.PDF

[16] “Cabinet approves abolition of Ombudsman for direct, indirect taxes”, The Economic Times, February 6,2019

[17] Neil Borate, “Tax ombudsmen abolished: Experts raise concern”, Livemint, February 18, 2019

[18] CCIT Vs. Rajendra Singh (Patna High Court) dated 02.02.2012, Civil Writ Jurisdiction Case No. 10707 of 2011

[19] [2009] 15 (Addl.) SCR 1113

[20] (2006) 8 SCC 1

[21] Article 142 of the Constitution of India

[22] “SEVEN STEPS TO POLICE REFORM”, Commonwealth Human Rights Initiative, https://www.humanrightsinitiative.org/programs/aj/police/india/initiatives/seven_steps_to_police_reform.pdf

[23] SHENGKUO HU, COURTENAY R. CONRAD, “Monitoring via the Courts: Judicial Oversight and Police Violence in India”, 2018 Annual Meeting of the Western Political Science Association, San Francisco, CA.

[24] “Legal Accountability of the Police in India”, Centre for Law and Policy Research (2013) https://clpr.org.in/wp-content/uploads/2018/09/Police-Accountability-CLPR.pdf

[25] Harold J. Laski, “An Introduction to Politcs – The Organization of the State” (1925)

[26] Nora Hedling, Markus Böckenförde, Winluck Wahiu, “A Practical Guide to Constitution Building: The Design of the Judicial Branch”, International Institute for Democracy and Electoral Assistance (2011)

[27] Law in numbers – Evidence-based approaches to legal reform, Vidhi Centre for Legal Policy(2016) https://vidhilegalpolicy.in/2016/12/02/2016-12-2-law-in-numbers-evidence-based-approaches-to-legal-reform/

[28] 14th Report of the Law Commission of India

[29] Section 3 of THE KERALA LOK AYUKTA ACT, 1999 (Act 8 of 1999 as amended by Act 2 of 2000)

[30] Forsythe, Gary (2005). A Critical History of Early Rome: From Prehistory to the First Punic War. University of California Press.. ISBN 0520226518.Chapter 6 – The Beginning of the Roman Republic – Page 150 – The Nature and Origin of the Consulship

[31] The Administrative Tribunals Act, 1985 (13 of 1985)